# 特许经营立法能否激活PPP

财经 · 来源: 2016-03-31 19:28

PPP一直无法摆脱 “上热下冷”的尴尬。作为PPP的主要运营模式，特许经营即将立法。昨日，国家发改委相关负责人表示，将加快出台特许经营立法，争取今年三季度上报国务院。立法保障无疑会提高社会资本的参与意愿。但也有分析认为，立法之外，政府如何优化现有的PPP结构，对准市场口味推出更多有竞争力的项目才是激活PPP的关键。

立法调动民资热情

在近日召开的基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组第一次会议上，国家发改委相关负责人就明确表示，将加快出台特许经营立法，争取今年三季度上报国务院。

该负责人表示，按照急用先行原则，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）于去年4月正式出台，为特许经营发展提供了基本制度框架。但《办法》在执行过程中也暴露出适用领域狭窄、权益保障不完善、对政府刚性约束不足等问题。

段和段律师事务所合伙人陈若剑也坦言，目前特许经营领域面临的难题并非一部《办法》就能够完全解决。比如此前曾有报道称，由于缺乏明确的法律规定，民间投资从立项到完成，需要经过多个部门的行政审批程序，有的企业为了一个特许经营项目前后要盖160多个章。

另外，还有分析认为，对社会资本来说，与政府合作的不确定性是参与特许经营的最大阻碍。据悉，在许多特许经营领域中，政府既扮演“裁判员”又扮演“运动员”，这让很多社会资本担忧在参与特许经营过程中无法获得相应的话语权和利益。

在陈若剑看来，《特许经营法》的出台将完善现行的合作机制并规范相应的退出机制。《特许经营法》将着重简化审批程序，从而调动起社会资本对于进入特许经营领域的热情，减轻企业负担。此外，还会通过法律手段规范政府的职能和权力，让政府在参与特许经营项目的过程中做到“言出必行”。

签约率开工率双低

财政部金融司相关负责人昨日透露，截至目前，全国共推介PPP项目6650个，总投资8.7万亿元。另外，PPP项目专栏已于去年5月在国家发改委网站上线，今年2月底，财政部的PPP综合信息平台项目库也正式推出。从政府层面而言，PPP无疑获得了巨大的政策支持。

但正是由于PPP项目推介规模的急速扩张，目前，PPP项目的落地情况也不尽如人意。在签约方面，据民生证券的一份调查显示，截至2015年底，PPP项目签约总金额仅为1.8万亿元。据此数据测算，全国PPP项目签约率仅在20%左右。

而在签约率偏低的同时，PPP项目的开工率同样不容乐观。据财政部PPP中心的数据显示，截至2月末，全国PPP实际仅开工了351个项目，占项目总数的5%。

总体而言，PPP项目普遍“遇冷”，国家发改委方面也坦言，PPP在推进过程中确实存在合理回报项目不多、回报机制不明确、政策衔接不顺畅等问题。

首都经贸大学产业经济研究所所长陈及则表示，PPP项目中其实也有一部分十分抢手的项目，不过大多都已被抢走，目前已经签约和开工的也基本上都属于这一类型。“比如一些轨道交通项目，既能给社会资本带来稳定的现金流，同时国内轨道技术也比较成熟，在技术层面也有保障。”陈及说。而目前被空置的项目则多集中在一些回报率低且在进入、退出机制方面不完善的领域。

优化现有项目结构势在必行

业内普遍认为，针对当前特许经营领域存在的诸多不合理现象，《特许经营法》的出台确实能起到雪中送炭的作用，但PPP模式不仅包括特许经营，同时还包括政府购买服务、股权合作等其他方式。仅在特许经营领域立法，于PPP现在的窘境而言只能解决“近渴”。

实际上，自2015年以来，财政部已经会同相关部门加快推进PPP立法工作，目前，针对PPP全领域的《政府和社会资本合作法》已经形成征求意见稿，正在征求各部门和地方的意见。不过，此前就有分析认为，如果能将《特许经营法》和《政府和社会资本合作法》统一成一部法律，PPP的推进工作可能会更加方便和顺利，但如果暂时无法统一，那就要划清两者之间的界限，避免同一个问题在两部法律里找到两个不同法律依据的困境。

除了需要立法保障之外，陈及还表示，政府在确定向社会推广PPP项目时也应当更加慎重。“在立项时，政府需要先行辨别哪些项目符合社会资本的利益诉求，已推出的项目是否符合双方合作的前提和要求。如果不进行前期的分辨和验证，PPP将很难摆脱当前这种推广停滞的局面。”陈及说。

据悉，不少地方为减轻政府对公共服务行业的经济负担，确实把很多医疗、养老、绿化等公共服务项目列入PPP名单，目前，几乎无人问津的PPP项目也多集中在公共服务领域。陈及就认为，社会资本运营首先要保证的是短期利益，同时才是兼顾中长期利益，公共服务类项目既无法提供短期回报，长期利益也不向好，社会资本自然没有兴趣参与。对此，陈及表示，应当优化现有的PPP项目结构，增加有竞争力和吸引力的项目，类似于公共服务类的项目则要减少进入市场的频率。

北京商报记者 肖玮 南淄博

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